2006年，在美国明尼苏达州的一次农业博览会上，当地《中西部论坛报》记者采访了“顶岗”担任州农业厅厅长助理的四川省农机局副局长罗晓东。次日，这家报纸在头版刊出题为《中国访问者寻找他的国家农业的未来》的报道。
与罗晓东一同到美国学习行政运作的5个人是中国四川的地方干部。根据四川省和美国方面达成的协议，这些中国官员分别在美国佐治亚州和明尼苏达州接受理论培训，并进入州政府部门“顶岗实习”。
中方所称“顶岗实习”，美方则称为“Job－shadow”，即“影子工作”。中国官员担任助理职务，像影子一样全程跟随厅长（委员、主任）参与各项工作，近距离体验美国政府的运行，“深入美国考察美国，跳出中国思考中国”。
开会，原来可以这样
四川省农业厅总农艺师赵世勇在自己“力所能及”的范围内，推行一种新的会风，革除了一直以来开会拖沓的坏习惯。这是他“顶岗实习”回国后的第一个举措。
赵世勇出生于1967年，曾在美国、日本、菲律宾等国培训和工作。此次顶岗实习中担任明尼苏达州农业厅厅长助理。进入美国州政府之前的赵世勇，本以为这里会议应该很少。然而他和厅长金•豪格森及副厅长佩里一起工作，“很多时间都是在各种各样的会议中度过的”，赵世勇注意到，厅长一天最多开过5次会。
在赵世勇的印象中，每次会议效率都相当高：没有长篇大论，直奔核心问题，很少有大而无当的总结。一次，副厅长佩里主持会议，研究提高本州养猪场空气质量问题。类似会议，赵世勇在国内也开过不少次。“至少得开半天吧。”他肯定地说。在国内，这样的会，往往先由主持者报告这一问题的宏观背景，再由相关部门汇报情况，然后是与会代表发言。最后，“我得作‘关键性’的总结”。
但佩里主持的会，仅用了半个小时。资源环境管理处处长先介绍本州养猪场空气质量现状和州议员、基层政府对此的看法，以及如何争取州议会经费支持等，然后与会专家发言。发言完毕，佩里说了两句感谢话。散会。
会后，赵世勇不解地问佩里：“为什么你不对会议作总结？”佩里回答：“既然我是负责此事的行政首长，对许多问题，在会前我已形成了自己的看法，开会只是验证我的看法是否正确而已。如果大家的看法与我一致，我就没必要再重复了。当然，如果见解不同，我们也会展开讨论。”
赵世勇也曾为厅长金•豪格森起草过会议发言稿。这位厅长明确要求，不要超过5页纸。
经历这样的会议多了，赵世勇开始反思以前习以为常的会议：相当程度上被套话、大话所充斥。“社会主义新农村建设，很好的思路，中央领导已经讲得很清楚了，下面各级本应该领会后具体部署实施。可一级套一级的会，总要再把新农村建设的重大意义拿来重复地讲。这就形成了很滑稽的一个局面：中央领导讲，乡里面一个农机员也要讲。”
美国不同。他说：“美国的很多事情，总体精神上，法律已经规定了；实施方案上，议会已经详尽讨论过了；至于平时的行政会议，就是具体落实，你去做就行了嘛，没那么多要说的。”
四川省商务厅副厅长刘欣在佐治亚州经济发展厅厅长助理任上，也碰到过纳闷的事。美国禽蛋协会在佐治亚州举办了一场大型博览会，该州经济发展厅协办。开幕式上，厅长、副厅长都没出席，而是由一名直接负责此事的普通职员代表经济发展厅发言。
刘欣在台下百思不得其解。后来他才弄明白，美国人的逻辑是这样的：如果本方主办，厅长当然会出席。而既然是协办，就只应做协助的事，派直接经手此事的职员发言，最熟悉情况，也最得体。对方也遵循同样的逻辑，丝毫不会认为受到了怠慢。
说到会议，四川省政府法制办副主任刘铁也感触颇深。刘铁所在的佐治亚州公共服务委员会，是对燃气、电力、通讯等公共事业进行强制管理的机构，有5个选举产生的委员，刘铁担任其中一个委员的助理。
“美国会不少，但大多是例会。不像我们，动不动就临时通知有个会，”刘铁说，“会议的效率很高，且时间严格固定。”他常能见到从10时到11时10分、从11时30分到12时10分这样精确的会议安排。会前，要列出需要讨论事宜的清单，会议中完成一项就划掉一项。
刘铁“上岗”就是从参加委员会的一次行政委员会议开始的。轮值主席没有任何开场套话，直截了当地说，今天有哪几项议题。然后燃气部门开始发言，说目前有3家公司申请市场准入，第一家、第二家缺什么，让他们补了，第三家怀疑其资质有问题，正在调查。汇报完毕，委员们都没接话。接下来另一个部门汇报，也都是直奔主题。这些完全不同于刘铁所熟悉的中国会议的情景。
“我特别欣赏美国政府工作人员的一句话惯用语，‘我为政府工作’，‘我为某某部门工作’。”坦率的刘铁毫不掩饰地说，“与中国同行相比，美国人更多地将自己政府官员的角色看作一个工作岗位，政府雇佣我在这个岗位上工作，我只需要也只能按照法律对这个岗位的描述来工作。虽然美国公职人员的稳定性比其他行业高，但这毕竟不是一个封闭的体系，而只是一种职业。从某种意义上说，这和公司里的一个岗位区别不大。因此，在美国政府中，完全没有类似中国‘官场’的感觉。”
社会契约：解读美国的钥匙
半年的“顶岗实习”，美国政府的方方面面都呈现在中国官员眼前。
在政府的公共管理职能上，四川省商务厅副厅长刘欣通过此次“顶岗实习”，形成了一种明确的观念：公共管理的用武之处应该在市场经济搞不好、有缺失的地方，以解决通过纯粹市场机制不能解决的问题。这就需要对不同的利益群体进行分析，并精确核算政策成本。所以，政府应当非常谨慎地介入这一领域。“在实施任何一项公共政策之前，政府一定要谨慎，不能拍脑门决策。”
刘欣现在很警惕公共管理中的随意性。在他看来，国内的制度设计上，给干部尤其是“一把手”的随意性空间太大，而依据法律的制度性控制太弱。“党和政府提倡为老百姓办实事，这个出发点本来是好的。但如果缺乏决策分析，太随意，就成了被现代政府管理理念所诟病的‘总喜欢control（控制）社会各个方面’的大政府。”
罗晓东在任美国明尼苏达州农业厅厅长助理时，细致地考察了美国政府的机构设置。以州农业厅为例，它没有上级部门，美国联邦农业部并没有管辖州农业厅的权力；也没有基层单位，只有类似于片区检察员这样的基层雇员。“所以，这里从没有应付上级工作检查一说。”罗晓东笑着说。
他为理解美国政府内人员安排所找到的钥匙是“预算”：政府向议会提交预算，说明要做哪些事，需要多少钱。议会批准后，政府就根据有多少预算来决定设哪些岗，雇多少人。罗晓东将此概括为“以事定财，以财定人”。而他所熟悉的国内公务员体制，则正好相反，是“因人设岗”，定岗后，有多少人拨多少经费。
带着思考的目光，近距离观察美国，一些细节往往能生发出重大的意义。一次，罗晓东在马路边用几分钟观察了一名负责从邮筒中取信的邮政局司机。当地规定下午4时为取信时间，这名司机提前几分钟到了邮筒旁，并不开箱取信，而是坐在车上看报纸。时间到，他准时取信走人。罗晓东的第一反应是，这么严格，是不是有点儿死板。但他再一想，邮政局作为政府服务部门，提前几分钟取信，这几分钟内没寄出信的市民可以投诉，晚几分钟，可能导致信件延误，市民也可以投诉。所以，最合理的办事方式就是严格依照法规。
“行政严格按照法律去落实，不要主观臆想你政府要去做什么。政府既不要越位，也不要缺位。这样，其实政府工作倒简单了。我们现在是行政权力太大，当然也就比人家累得多。”罗晓东深有感触地说。刘铁则更关注政府公共管理技术。“国内一直习惯于命令式的管理，我命令你做这个，命令你做那个。其实管理更应该是一门科学，有它专门的技术。”他强调。在佐治亚州公共服务委员会，他除担任委员助理外，还曾到委员会下属的燃气、电力和通讯部门工作。在燃气部门，这里一共12个工作人员，其中6个都是会计师。一次，刘铁看到部门里的维多
维多利亚则向他解释，AGL的会计业务并没有请外部事务所来做，而是交给了集团内部的子公司，因此这笔开销要扣除在AGL的成本之外。
政府之所以这么关心AGL的成本，是因为在燃气这样的天然垄断行业内，不可能充分展开自由竞争。为了控制垄断利润，美国政府通常定出固定的利润率，企业根据这个利润率和成本来制定商品或服务的价格。所以成本成为政府监管的关键所在。
由于政府掌握详尽的成本核算情况，在制定价格的听证会上，企业根本不可能通过虚报作假来获得涨价的许可。对比国内的价格听证会，民间将其戏称为“涨价听证会”。每次涨价总是百分之百能获得通过。
“国内的垄断行业，政府命令他们要怎么怎么，可他们总拿成本说事。他们的成本谁来核算？失去监管的成本，都用在豪华车上，用在员工的超高待遇上了。”刘铁说到此声音提高了，“主要还是因为我们的政府没有真正利用这些管理技术来实施有效的监管。”
这位省政府法制办副主任现在满脑子想的就是，如何提升政府管理的技术含量。
除了借鉴具体技术，更重要的也许还在理念层面。如罗晓东所言：“从‘根儿’上弄明白美国政府为什么会这样运行。”
显然，这些顶岗实习官员，对此次在美国培训课程中不断强调的“契约”精神都有切身的感触。他们不约而同地提起了《五月花号公约》：
1620年，一批英国清教徒乘坐“五月花号”帆船经过艰苦的航行抵达美洲新大陆。船上41名男子一起商定了上岸后应共同遵守的规则，这被命名为《五月花号公约》。后来诞生的为世人称颂的美国宪法，实际上就是以这个公约精神作为基本理念的。刘铁从“自治”这一关键词来理解社会契约。早在“五月花号”的年代，美国人就推崇自治，即自己管理自己的事务，而把公共事务委托给通过选举产生出来的人。政府存在的理由和基础，是众人之间达成的契约。而中国的历史传统讲究强权，政府的观念从一开始就界定在“官管民”的概念之上。
罗晓东从“法”的层面来理解社会契约。什么是法？中国人理解为强制管束，我要立个法来管你，利益主体是不平等的。而按照美国人的理解，法就是一种契约，或者协议，我俩各自都有利益。那么好，咱们来定个平等协议吧，照协议办。美国的听证会吸引了罗晓东。按照赵世勇的说法，“晓东常跑去参加各种听证会”。这些听证会给罗晓东最直观的感受就是，不同利益主体间展开反复而充分的讨论，而政府则扮演平衡各方利益的角色，绝不越俎代庖。
尝试还将继续
据介绍，四川省干部到国外培训的工作始于1992年，共有2000余名处级和处级以上干部有海外培训的经历，正像这5位到美国顶岗实习的干部一样，都有着相似的背景，在某一领域有足够的专业知识，无一例外都在国外接受过或长或短的培训。美国的明尼苏达大学是四川省干部培训的一个重要合作伙伴。从
有媒体将此次顶岗实习称为“中国外派官员模式的突破”。四川省委组织部的说法是：这是四川省首次与国外大学和政府合作开展领导干部岗位实习培训项目，在选派学员规模、专业结构、职务层次等方面都走在了全国前列。到明尼苏达州访问的国家外国专家局副局长孙照华，对这一“顶岗实习”培训项目给予高度评价。中国驻美国大使馆公使郑泽光认为，这样的培训很有创意，项目设计非常新颖，能让国内干部实实在在经历美国政府部门运作的实践。
至此，已能为这次显得“不太常规”的干部培训勾画出一幅相对完整的图景。
但是，干部培训工作并没有就此完结。作为整个培训项目核心运作部门的四川省委组织部部长魏宏一再表示，他们需要尝试的东西太多了。在他看来，一个带领国家面向开放世界的执政党，自身的组织建设必须是开放的，要跳出封闭状态，从内容到形式都要体现出与社会和时代相对应的开放程度。这就意味着，继续摸索和完善的路还很长。