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以“四个结合”提升自贸区建设质量

  9月21日,国务院印发北京、湖南、安徽自由贸易试验区总体方案及浙江自由贸易试验区扩展区域方案的通知。至此,我国的自由贸易试验区已经覆盖21个省市。自贸区建设中的综合创新及其所带来的外溢效应,极为有效地推进了对外开放的力度,是各地经济高质量发展的新亮点。但从各批次自贸区所推广的制度经验及其实施效果来看,当前自贸区的建设质量仍存在较大提升空间,主要表现在:制度深化改革的空间仍可拓展,自由贸易的自由属性仍需凸显,经济绩效外溢的力度仍应加强,地区经济发展的质量仍待提升。
  政策优惠与制度创新相结合。自贸区是制度创新的高地,不是优惠政策的洼地。制度创新是自贸区建设的重要  内容,应从以往对政策优惠的依赖转向制度创新,但并未强调制度创新的唯一性和否定政策优惠的兼容性。然而,在建设实践中,不少自贸区对这一观点存在着一种误解,以为自贸区建设只有制度创新而无优惠政策,因而最终走向了“为创新而创新”的困境。实际上,自贸区建设的重心在于推进经济社会的高质量发展。制度创新,与传统路径上的“优惠政策”一样,都是不同时期促进经济发展的重要手段和有效工具,只是其在特定发展阶段因面临的深化空间不同而有所侧重。只要这些工具对目标仍然具有指向性,那么不管是制度创新还是优惠政策,它都可以适用于特定阶段下的特定区域。因此,在自贸区建设中,既应通过制度创新来优化营商环境,又应实施优惠政策来吸引和集聚生产要素;应在发挥贸易监管、投资便利、金融制度、创新创业等制度创新作用的同时,继续发挥税收、土地、户籍、社会保障等优惠政策的激励作用,以进一步释放制度红利和政策效能,特别是在经济欠发达的自贸区尤应如此。
  区内发展与区间协同相结合。自贸区并不只是自贸区内的自贸区,应是联通周边地区和经济腹地共同发展的自贸区,是承载更多发展使命和发挥更大外溢效应的特殊平台,是促进整个地区乃至整个国家经济高质量发展的重要载体。因此,在自贸区建设中,既应通过制度创新和政策优惠来先行提升区内的高质量发展,又应发挥其对区外其他地区的吸纳效应和辐射效应来进一步带动其他地区的高质量发展,最终实现区内外联动发展的良性循环。在促进区内外高质量联动发展的过程中,应构建一种更加有效的竞合机制:一方面应通过“各扬所长”来促进区内外的有效竞争,它要求摆脱传统竞争模式下局限于区域间的“资源战”“人才战”和“市场战”,应通过发挥区内外的竞争优势形成“合作中有竞争”的互补格局,通过借力自贸区建设所带来的机遇不断发展特色产业,通过摆脱对发达国家和发达省市的依赖而主动提升本区域的竞争能力和发展质量,最终实现全球竞争视野下区内外强强联合的蓬勃格局。另一方面应通过“共享所有”来促进区内外的互通互补,应在交通设施、要素资源和公共服务等方面促进区内外的资源共享。其中,共享交通设施能够提高区内外的交往效率和降低交易成本,是高质量联动发展的基础;共享要素资源能够促进区内外资源的优化配置和经济社会的共同发展,是高质量联动发展的关键;共享公共服务能够增加居民的福利水平和幸福指数,是高质量联动发展的本质。
  “精心筑巢”与“主动引凤”相结合。在自贸区建设中,不少自贸区往往只注重于“精心筑巢”,即通过完善基础设施、改善营商环境和确立法律法规来为资本投资、企业生产和居民生活提供一种更好的硬环境和软环境。但通过完善公共基础设施和着力推进制度创新来改善生产生活的环境并不是自贸区建设的所有内容,“精心筑巢”并不必然引来“金凤凰”;还应在此基础上,进一步形成主动竞争的思维,以更加积极的姿态切实提升自贸区建设的质量。总体而言,引进高端人才是自贸区建设中“主动引凤”的重点,既应综合引进各类人才以增强辖区内的人才储备,又应专门引进特定人才来支撑特色产业的高质发展,因此在思路策略上应做到“长期储备”与“短期应急”相结合,在人才类型上应做到“通才”与“专才”相结合,在政策内容上应做到“货币补贴”与“优质服务”相结合。更加广义地,“主动引凤”还应聚焦于物化的资源、商品和服务在自贸区内外的通畅与循环,应具备全球视野构建自贸区内的特色产业链和供应链,并通过与相关国家、地区和企业的多方合作来增进其稳定性,以在构建良性循环机制中确保地方经济发展高效稳定。
  便利推进与自由探索相结合。各批次自贸区已经在投资管理领域、贸易便利化领域、金融开放创新领域、事中事后监管措施和人力资源等五个领域进行了较大程度的改革创新,但仍然主要聚焦于政府行政职能转变和企业办事效率提高等方面的边际革新,如“证照‘一口受理、并联办理’审批服务模式”“企业‘套餐式’注销服务模式”“跨境电商零售进口退货中心仓模式”“进出口商品智慧申报导航服务”“保理公司接入央行企业征信系统”“绿色债务融资工具创新”等,而对于“自由贸易试验区”中“自由”的特征及其属性则较少涉及。应当说,这些创新性措施有效地改善了自贸区内的营商环境和降低了企业投资运营的交易成本,对于目前产业结构和行业框架下相关企业绩效的提升具有一定的促进作用。但是,仅仅停留于程序或流程的边际改进,因其创新空间狭窄而极易触碰到改革的“天花板”,因而对于外来新经济增长点的培育、对外开放力度的推进以及改革开放格局的重构所发挥的作用都较为有限。事实上,国内自贸区在便利化推进方面空间相对有限,如何进一步突破这一限制以继续发挥自贸区建设在经济高质量发展中的推动作用,应在“自由”这一关键词上做“大文章”,诸如应在加强有效监控的基础上,进一步放开部分行业和特定产品的准入限制,以在增量上培育新的增长点;进一步创新人民币自由兑换机制,以在资本账户逐渐开放的过程中提升资本配置的效率;进一步降低相关税率,以在降低税收成本、突破财税约束的过程中吸引各类优质生产要素的集聚;等等。总之,应在深化便利创新的基础上,进一步扩大开放的自由度,以最终真正实现自贸区的“自由”。